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農村地區生態環境法治建設問題與對策

時間:2020-08-31 10:00作者:王一琪
本文導讀:這是一篇關于農村地區生態環境法治建設問題與對策的文章,保護環境,法律法規是基礎,用制度保護生態環境是推進生態文明建設的重要原則.2018年,習近平在全國生態環境保護大會上明確指出,要"用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境,加快制度創新,強化制度執行,讓制度成為剛性約束

  摘    要:農村生態環境建設是鄉村振興戰略的重要內容之一,農村生態環境改善是鄉村振興戰略實施的重要推動力量,需要以法律法規為農村生態環境建設保駕護航.但是,由于農村仍然處于經濟快速發展階段,生態環境的法律建設仍然存在不足,環境法律體系建設、環境執法、環保法律意識等方面仍然存在很多問題,需要以健全的農村環境建設法律體系,引導農村生態環境建設的法治建設,為改善農村生態環境,促進鄉村振興戰略全面實施提供保障.

  關鍵詞:生態環境建設; 鄉村振興; 農村發展; 法律體系; 法治建設;

  保護環境,法律法規是基礎,用制度保護生態環境是推進生態文明建設的重要原則.2018年,習近平在全國生態環境保護大會上明確指出,要"用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境,加快制度創新,強化制度執行,讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線".政府已經開始重視農村生態環境建設的重要性,并著手制定相關法律法規.根據有關數據,改革開放以來,生態環境部門已經出臺60多部生態環保法律法規,國家層面有效的環境標準2000多項,各級政府根據國家層面法律法規指導意見出臺各類地方性法規,規范農村地區生態環境建設.但是,農村生態環境比較復雜,而現有法律法規比較分散,缺乏有針對性的法律制度規范農村各類環境污染問題.另外,現有法律法規受各類因素影響,并不能有效、全面的解決農村生態環境問題.隨著農村發展情況的變化,改善農村生態環境建設的政策法規制度刻不容緩,構建完備的農村生態環境建設法律規范體系,是農村生態文明建設的基礎保障,也是農村社會可持續發展的時代要求.

  一、農村生態環境建設現狀

  隨著農村經濟社會的發展,農村環境問題一直備受關注.最近幾年中央一號文件中可見一斑.從2015年的"加強農業生態治理"到2016年"加快農業環境突出問題治理",以及2019年"加強農村污染治理和生態環境保護",特別是2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中,更是將推進鄉村綠色發展作為重要內容.這是由于,在農村經濟社會發展變革過程中伴生的生態環境問題日益凸顯,對農村經濟社會發展的制約作用開始顯現.由于農村環境保護方面的法律法規缺乏有效的針對性,農村生態環境保護準備不足,無法有效應對農村工業污染和農業生產污染.城市的快速發展對城市規劃提出了更高的要求,高污染高耗能行業在較高的城市生產成本和環境要求下逐漸向農村轉移,農村地區的經濟發展需求也催生了對污染行業的引進,在較低的環保要求下,工業污染排放越來越多.同時,在農業生產過程中,農藥與化肥過度使用造成的土壤污染和水污染問題也成為農村污染問題的集中之處,加之工業集聚帶來的生活垃圾排放,已經超過了農村生態環境的承載力.

  二、農村生態環境建設的法治建設重要性

  1.促進農村經濟與環境和諧發展.

  隨著農村經濟社會發展水平的提高,農村居民生活水平普遍提高,在環保大趨勢和環保宣傳影響下,對健康、美好、可持續生態環境的保護也逐漸進入農村社會視野,并逐漸成為農村居民追求的目標.促進農村綠色發展,建設美麗鄉村,成為農村生態環境建設的重要內容和目標,打好農業農村污染治理攻堅戰,改善農村生態環境,關系到農業農村可持續發展是否具有充足的資源與環境基礎.農業生產離不開肥沃的土地資源和健康的水資源,否則將影響農業生產產量.而如果農村地區缺乏良好的生態環境,農村工業生產也將失去賴以生存的市場環境與生產環境.不論是農業生產還是工業發展,沒有良好的生態環境,都將影響農村居民收入和農村社會穩定,并且也關系到農村居民的身體健康.以法律法規推動農村生態環境建設,規范農村經濟主體的經濟行為,降低污染排放,有利于農村經濟的可持續發展,保障農村居民收入水平與生活質量,促進農村經濟、社會與環境的和諧穩定發展.

  2.有利于農村居民的生存與發展.

  我國是農業大國,雖然在城市化進程中,農村人口占人口總量的比重逐漸下降,但是總量不可忽視,且農村居民的地域分布廣泛.生態環境直接關系到農村居民的基本生存條件,也關系到農村居民的生活質量,對農村居民的生存與發展具有重要的影響.通過良好的生態環境,為農村居民提供健康的物質生活環境,滿足農村居民對美好生活的精神追求,同時,外在環境的健康也有利于農村經濟發展,享受經濟發展帶來的物質生活提高.良好的生態環境有利于協調農村人口發展、社會穩定和經濟增長,以和諧穩定的農村環境促進農村居民的全面發展.完善農村生態環境建設的法律法規,提高生態環境在農村社會發展中的重要性,讓環境保護和綠色生態成為農村居民生存和發展的一部分,有利于強化農村居民對生態環境的保護意識,規范農村居民的生產生活行為.

  3.縮小城鄉差距,帶動社會公平.

  農村生態環境問題的凸顯有我國二元城鄉體制的影響.為了縮小城鄉差距,農村經濟發展過程中承接城市重污染行業的轉移,而農村經濟長期的落后導致了農村在環境基礎設施建設和環保法律法規等方面均存在不足,帶來了農村地區突出的環境問題.因此,環境治理的不均等成為城鄉差距的重要方面,農村生態環境的惡化有一部分原因是為城市發展買單,而城市的發展則一定程度上受益于農村各類資源.因此,在城鄉一體化建設中,加大農村環境建設投入,規范農村生態環境建設法律行為,促進城鄉生態環境立法與執法的均等化,有利于緩解城鄉差距帶來的社會不穩定因素,縮小城鄉生態環境保護差距,尊重城鄉居民共同的生態權益,帶動城鄉社會公平.

  三、農村生態環境建設存在的法律問題

  1.農村環保法律意識淡薄,發展觀念傳統.

  農村地區普遍存在缺乏環保法律意識的問題,更加注重經濟發展,傳統經濟發展觀念較重.政府部門看重經濟發展帶來的短期收益,而忽視生態環境問題對農村長期可持續發展的影響,在環保法律法規制定與執行過程中,存在不作為和少作為等問題,對環境保護的法律宣傳工作落實不到位,無法有效引導農村地區的環境保護行為,并形成全民防治環境污染的氛圍.在這種情形下,農村地區環保部門形同虛設,無法有效發揮環境保護管理職責.而農村居民普遍受教育水平較低,在當前階段,對收入提高的渴望大于對良好生態環境的追求.即使有些農村居民認識到環境保護的重要性,也往往認為環境保護是政府的責任,缺乏積極參與農村生態環境建設的積極性,也缺乏依法維護自身生存環境的渠道和決心.很少有農村居民會認為污染問題是違法行為,更遑論環保法律意識,更不可能意識到以法律武器維護農村生態環境.

  2.環保法律法規體系不健全,環保法治力度較低.

  農村地區生態環境建設法律法規體系的不健全,是造成環保法治意識淡薄的重要原因,也是農村生態環境建設存在的最大法律問題.目前,針對農村地區環境污染問題,已經頒布了很多專項性法律法規和制度,比如《農村生活污染防治技術政策》《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》,以及針對農村土壤污染、大氣污染等方面的法律條文.但是,農村環境問題的法律法規普遍滯后于農村發展實際,沒有與農村發展與時俱進,相互協調,共同發展.農村環境污染問題差異性較大,現有法律法規存在著標準單一、可操作性差等問題,也存在著重視可見污染問題,而忽視不可見污染問題的現象.特別是針對農村經濟發展過程中出現的新污染新問題,則更是存在立法空白.同時,各類環境保護法律法規與制度沒有同時賦予環保執法部門的環境權力,環保執法主體與客體的權利義務缺乏明確的標準,給環境執法和環保法治帶來了障礙,無法以環保法律執行實現環境保護力度.

  3.農村環保執法不嚴格,執法人員素質不高.

  農村環境問題是關系到農村社會發展的綜合性問題.在農村經濟發展過程中,生態環境問題具有復雜性,在環境治理中必然牽涉到其他社會問題.因此,單一性的農村環保執法是不符合農村社會發展階段的.但是,也正是因為農村環保執法的綜合性與復雜性,導致了農村的彈性環保執法問題,環保執法不嚴格、環保執法表面化等問題嚴重.長期以來,經濟增長來源于生產增加,而工業和農業生產是農村環境污染的主要來源.因此,經濟增長是以環境為代價的,環境與經濟同增同長問題嚴重,環保執法必然影響農村經濟.因此,考慮農村經濟、農村居民收入以及農村社會穩定,農村環保執法部門獨立性受到影響,環保部門與污染主體合作串謀,環保執法表面化.同時,由于部分執法人員整體素質不高,具有較高法律意識和綜合執法經驗與能力的專業人員較少,也影響了農村環境保護法律法規的執行力度與效果.

  4.環保執法監督不嚴格,監管體系有待提升.

  環境執法的監督需要明確的環境標準與較高的監管技術,這些是以大量的人力、物力投入為支撐的.但是,我國農村地區污染排放兼具點源與面源污染的特征,且分布廣泛,甚至有些農村污染源分布在偏遠地區,具有較強的隱蔽性,增加了環保監管的廣度和深度,要求農村建立更高標準的環保執法監管體系.同時,農村污染來源于種植、養殖、工業生產等多種生產方式,涉及較多種類的污染控制技術.但是,我國目前缺乏統一的環保技術標準,更缺乏相應污染種類的技術要求與法律規范,提高了農村環保執法監督的技術難度,也喪失了農村生態環境法律建設的技術基礎.進一步的,即使具備技術標準與環境標準,農村經濟發展水平也難以有足夠的資金向環境法律監督領域傾斜,難以采取環保監管和技術手段實現有效監管效果.另外,農村只有較少的地區設置環保監管部門,機構數量與人員配備不足,監管能力與監管力度不夠.農村環保執法的監管體系需要從資金、技術、人員配置、機構設置等方面全面提升.

  5.環保法律機制不完善,環境調整效果差.

  農村生態環境建設問題關系到農村經濟、社會與環境整體,因此,僅依靠環境保護法律法規的制定與執行難以有效改善生態環境,需要建立環境綜合執法的協調機制.但是,農村綜合發展的現實狀況制約了環境保護法律的實施與協調機制.從環境法律體系的目標來看,是通過調整經濟生產行為降低污染排放與生態破壞程度,從而實現對資源的有效利用,并最終形成人、資源與環境的協調發展.因此,這個過程關系到市場、政府、社會與自然.環境法律的執行影響政府對經濟發展的追求,同時也違背市場經濟發展基本原則.但是,環境保護法律法規卻缺乏法律協調與執行的綜合機制,忽視市場與政府的發展重點.因此,無法明確各政府部門和污染主體在環保法律執行過程中的權力、責任與義務,出現環保執法不嚴格、監管力度不足等問題,環保法律對環境治理的效果較差,給農村環境治理帶來了不利影響.

  四、農村生態環境建設的法律建設措施

  1.健全農村環保法律體系,強化農村生態建設法律支撐.

  環保法律是農村生態文明建設的基本保障與原則,同時關系到農村居民賴以生存和發展的生態權益.因此,建立健全農村環保法律體系.首先,要明確農村居民的環境法律權益,賦予農村居民保障自身權益的保障,這也是農村生態環境法律法規的基本依據與立足點.另外,農村環境立法要以保障農村居民生態權益,協調農村經濟與環境協調發展為目標,為農村可持續發展提供法律支撐.因此,要根據農村經濟發展特點,區分城市環境問題與農村環境問題的側重點,有針對性的設計修訂環境法律法規條文與體系,保證農村環保法律的可操作性與完備性,形成具有農村發展特色的環境法律服務體系.其次,協調農村經濟、社會與環境管理,構建農村生態環境法律協調機制.按照法律制定的基本原則,聯合種植、養殖和工商業等各政府部門,形成農村污染排放治理的專門性法律法規,明確立法與執法主體的責任與義務,確定污染排放主體的責任與義務,減少環保立法與執法阻力.

  2.加大農村環保執法力度,提高環保執法人員能力.

  加大農村環保執法力度是提高環境保護法律效果的直接手段.國家法律的威嚴不容侵犯,保證環保法律的權威性、維護農村長遠發展利益是環保法律執行的基本要求.針對農村環保執法存在的問題,首先,要改變環保部門的執法理念,地方環保執法機構是農村生態環境建設的保障力量,要改變原有不適宜的執法程序,加強與農村經濟發展各部門的協調與溝通,推動農村環保執法改革.其次,從體制機制上分離環保部門與地方行政部門的利益關系,中央環保監察制度可以為農村環保執法提供很好的借鑒作用,以異地執法、垂直執法為基礎,防止環保部門執法人員與地方政府機構、污染排放主體形成合謀合作.最后,提高環保執法人員綜合素質,培養環保執法能力,通過理論培訓與實踐提升環保執法的責任感與使命感,提高環保執法專業能力.同時,借助新技術,加強與環保利益主體的溝通,整合農村環境污染信息來源,發展農村環保執法新方式.

  3.建立農村環境保護監督機制,加強環保司法獨立.

  確保農村環保立法與執法的有效性離不開環保司法獨立與環境保護監督機制的完善.以環保司法改革削弱地方政府在環境保護立法與執法中的干擾,使環保執法機構與檢察機構脫離地方政府的影響,有利于實現環境保護司法的獨立性,也有利于保障農村生態環境法治化建設的公正性,更好地維護農村居民環保權益,促進農村可持續發展.首先,要保證環保部門的預算獨立性,將環保執法、環保訴訟獨立于其他執法監察類別.第二,推動農村環境技術的執行標準,鼓勵發展第三方或環保組織,提高該類機構在技術標準審核與測評在環保部門技術要求中的認證.第三,建立農村不同種類污染的生態補償制度和法律規范,增加農村污染排放受害者利益獲取途徑,以制度保障受害者權益維護,鼓勵環境受害者向環保部門和執法機構要求權益保障,從法律上保障農村居民生態權益,增加農村環保監督力量.

  4.推動農村環保法治宣傳,提高環保法律意識.

  農村環保法律意識不強的一個重要方面是農村居民缺乏環保法律法規認識的來源,不具備生態環境保護的知情權.因此,要從多方面增加環保法律法規的宣傳,推動農村地區環保法治化信息公開,保障農村居民多元化農村生態文明建設信息來源渠道.首先,建立農村環保立法與執法信息公開制度,轉變地方政府、環保部門以及相關企事業單位等的環境信息公開方式,強化信息公開中的責任主體.其次,建立基層農村居民環境法律法規知識平臺,為農村居民提供環保法律咨詢與援助服務.鼓勵第三方服務機構為農村居民提供環保志愿服務,組織農村居民學習環保法律,提高農村居民對環境保護法律的認識水平,并對農村居民進行生態權益維護培訓,讓農村居民不僅了解環保法律,還具備以法律武器維護生態權益的意識與能力,推動農村生態環境建設的法治化進程.
  參考文獻
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